【流媒体网】摘要：与社会各界对三网融合的预期相比，电信广电的业务双向进入步伐较慢，行政干预和歧视性竞争时有发生，这一困境的背后是一系列深层次的体制机制障碍。推进三网融合是党中央、国务院做出的一项重大决策，也是我国经济和社会信息化的重大战略任务。当前需要遵循中央关于文化体制改革的最新精神，本着服从国家利益，服从人民利益，尊重科学规律的原则，按照国务院《推进三网融合总体方案》要求，大力推进业务双向进入，完善试点工作推进机制，选择有利时机积极推动两大行业体制改革。

    试点期三网融合取得阶段性进展

　　2010年1月国务院决定加快推进三网融合，随后在2010年6月公布了第一批12个试点，并于2011年12月公布了第二批42个试点。试点启动一年半来，在网络升级改造方面，电信企业加大了宽带提速力度，目前84%的宽带用户接入速率超过2M；广电方面也加快了省有线网整合进程，同时积极开展数字化和双向化改造，预计截至去年底12个试点地区广电网络双向化覆盖率在城区超过90%，在全部区域超过70%，基本达到开展三网融合的条件。在集成播控平台和监管平台建设方面，中央IPTV集成播控平台和12个试点地区集成播控分平台已实现上下对接，并做好与试点电信企业IPTV传输系统对接的准备。各试点地区积极推进安全监管平台建设，健全三网融合下的网络信息和文化安全监控体系。在业务开展方面，全国IPTV试商用用户已超过1100万户，手机电视用户约3800万户，试点地区基于有线电视网的宽带接入用户近100万户。总体上，三网融合试点工作已取得阶段性进展。

　　但是与社会各界对三网融合的预期相比，电信广电的业务双向进入步伐较慢，行政干预和歧视性竞争时有发生，这一困境的背后是一系列深层次的体制机制障碍。推进三网融合是党中央、国务院做出的一项重大决策，也是我国经济和社会信息化的重大战略任务。当前需要遵循中央关于文化体制改革的最新精神，本着服从国家利益，服从人民利益，尊重科学规律的原则，按照国务院《推进三网融合总体方案》要求，大力推进业务双向进入，完善试点工作推进机制，选择有利时机积极推动两大行业体制改革。

　　理顺广电和电信行业管理体制

　　继续深化行业管理体制改革，落实分业监管职责。加快广电管理机构职能转变，理顺广电内部局台、局网、台网之间的政事、政企关系，强化广电主管部门的政策调节、市场监管和公共服务职能。落实网络信息安全和文化安全管理职责，建立健全相关安全监管机构和监管系统，确保内容可控可管、安全播出。加快电信监管体制改革，协调行业垂直管理与地方政府关系，充实地市一线监管力量，维护电信用户和电信业务经营者的合法权益，保障电信网络和信息的安全，建立公平公正、有效有序的市场环境。

　　探索推进网络与内容的分层管理和分工协调。长期以来广电部门普遍将有线网络定位于保障节目传输安全的技术手段。三网融合赋予有线网络以极强的业务传输能力，除传输电视节目外，还可以提供视频点播、互动电视、政务信息、远程教育医疗、电子商务、以及传统电信业务等在内的各种服务，并从中获得经济利益。在此形势下，仍然延续传统管理模式，将会混淆内容管理和网络管理的边界、目标定位和管理重点差异，而且使网络传输监管出现多头管理的情形。为此，建议结合欧盟、日本等国际主流改革趋势，推进“三屏”内容管理尺度的一致性，建立关键节目内容的义务传输规则；同时由电信监管部门统一管理网络传输环节并负责网络和信息安全。

　　深化广电与电信行业体制改革

　　落实中央关于深化文化管理体制改革精神的要求，加快广电部门分类改革进度。推进三网融合的前提条件是成立市场化的企业法人单位，当前多地广电部门仍然维持政企不分、管办不分的运营体制。这种体制下，广电部门兼具运动员和裁判员身份，不可避免会存在歧视对待非广电体系的市场主体的情况。要解决这一问题，需要加快政府职能转变，理顺政府和广电企事业单位的关系，把具有明显经济属性、可参与市场竞争的有线电视网络单位交给市场，以塑造合格的市场竞争主体。

　　进一步深化广电和电信行业改革，形成公有制为主体、多种所有制共同发展的产业格局。目前无论是广电行业还是电信行业，都是国有企业或国有控股企业为主的内部竞争。不推进三网融合，双方相安无事；推进三网融合，双方竞争压力反而加大，总体上双方融合动力相对不足。而三网融合是发展趋势，也存在巨大的产业机遇，对于互联网业务开发企业、网络设备、终端设备厂商而言，它们参与融合市场的积极性很高，业务和产品创新能力也比较强。为此，一方面深化双方行业改革，扩大三网融合试点规模，鼓励广电和电信业务经营主体，彼此交叉进入对方市场；另一方面要降低产业准入壁垒，鼓励产业链上下游其他企业参与三网融合工作，完善产业链，形成产业良性发展合力。

　　加强三网立法和政策保障，完善工作机制

　　制定高层级的法律是保障三网融合顺利开展的必要条件。当前，三网融合相关领域都依靠部门立法，从法律层级上基本为行政法规和部门规章，缺乏国家层级的法律保障。这种条块分割的法律体系，是部门之间协调不力的主要原因，也无法适应技术业务融合发展的需求。制定高层级法律文件是各国顺利推进三网融合的成功经验，在我国也显得更为迫切。建议由人大牵头制定面向未来发展的《电信法》和《广播电视法》，从网络融合的视角确定我国电信、广播电视的参与主体、准入条件、监管制度、问责机制。核心是扩大准入、鼓励综合服务提供商发展，加强网络互联互通的监管和网络内容的分层监管。同时，对于一些需要中央有关部门才能决定的政策，比如财政税收政策，建议从国家层面出台支持政策，为加快推进三网融合创造更好的政策环境。

　　尽快细化双向准入试点政策。目前三网融合的核心和焦点仍然是双向准入问题，如果这一问题得不到有效解决，则三网融合就难以有效推进。目前应尽快细化双向进入业务规则，明确各项业务的内涵、范围、经营界限，相应的准入条件、准入程序和时限要求，以及经营主体资质要求等。准入政策要明确具体规则，力争要涵盖广电和电信双方争议的各类问题，并放权地方协商处理（例如双方在IPTV和手机电视业务上的合作空间和分成比例等）。

　　明确双方在三网融合中需要协调的其他问题和工作，并制定明确的协调原则和程序规定。目前需双方尽快协商解决的问题包括网络的统筹规划问题、网络和业务层面互联互通的技术标准问题、业务的安全监管问题等。建议尽快征求双方意见，形成问题列表，同时明确对争议问题进行协调或裁决的核心原则和程序性规定。程序性规定包括在推进三网融合过程中广电和电信应如何协调工作，在工作中如果双方存在意见分歧如何进行内部协调，在什么时候可以递交专家小组、乃至上级协调，以及其中的时间节点要求等。

　　双方合力营造公平公正有效有序的市场竞争环境。广电有线网络公司作为电信市场的一个新进入者，与三家运营商相比仍是一个弱小竞争者，且网络分散、技术落后、资金不足，确实难以在短期内形成与电信企业相抗衡的市场竞争能力，电信企业需要提供公平接入。与此同时，广电部门具有丰富的内容资源，电信企业向用户提供视频节目时，必须由广电部门提供视频信号资源，如果广电部门在提供视频内容时，对电信部门实施歧视性待遇，那么同样无法实现三网融合。因此，双方需要相互理解，合力打造公平公正的市场竞争秩序。

　　加强网络和信息安全管理要求的评估，设置合理又必需的安全管理手段。推进三网融合工作既要促进发展，又要保障安全，两者之间必须寻得恰当平衡。目前国家已经成立了三网融合网络和信息安全专家小组。建议积极发挥该专家小组的作用，将双方提出的关于业务安全管理的要求和措施统一交由该小组评估，尽量减少各种不必要和过度的安全管理要求，从而使发展获得更为宽松的环境。

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