一、回顾：疫情改变校外线上教培早期监管进程

　　在过去大约一年半时间里，笔者多次重申的观点是：线上教育不是消费互联网，而属于产业互联网（Industry Internet）范畴。真正研究教育行业规律的话，可以发现教学过程、教师资源投入、课程研发等都有着“慢”行业和“重”运营的特征，与追求“轻”、“快”的消费互联网领域差距极大（参考《反思教育（3）:为何说线上教育不属于消费互联网》）！特别源自消费互联网的一系列“互联网思维”，凭借互联网资本在K12线上教育领域引发了一系列乱象（参考《劲语快评|线上教育乱象不止,广电5G共建延迟》），对中小学生的健康成长与国家教育秩序产生了极大的干扰。

1、早期K12监管政策

　　但实际上，K12校外培训与在线教育政策在2018-2019年期间就已经开始收拢，其中的重要政策如：（1）2018年8月，国务院印发的《民促法实施条例送审稿》；（2）同样是2018年8月，国务院发布《关于规范校外培训机构发展的意见》（涉及办学许可证、学科教师资格等）；（3）2018年11月，教育部、国家市场监管总局、应急管理部《关于健全校外培训机构专项治理整改若干工作机制的通知》；（4）同样是2018年11月，教育部、发展改革委等九部门《中小学生减负措施》；（5）2019年6月，国务院下发《关于开展校外培训机构集中整改回头看的通知》；（6）2019年7月，教育部、中央网信办、工信部、公安部、广电总局以及全国“扫黄打非”工作小组办公室六部门出台《关于规范校外线上培训的实施意见》（以下简称《意见》）。尤其2019年7月的《意见》明确了针对校外线上培训排的查监管重点，包括内容健康、时长、师资资格（学科教师须持教师证）、信息安全（实行网络安全等级保护）、经营（资金运营）规范等。在资金规范方面，预付资金只能用于教育培训业务，不得用于其他投资；按课时收费的，每科不得一次性收取超过60课时的费用；按培训周期收费的，不得一次性收取时间跨度超过3个月的费用。按照《意见》要求，发现问题的校外线上培训机构必须于2020年6月底前完成整改。

2、2020疫情改变监管进程，热钱狂涌破坏教育生态

　　笔者此前在《2019K12在线教育产业研究报告》按照上述意见的要求对K12教育给出预测：2020年则将是监管正式确立的时期，其中2020年6月底将是校外线上培训监管的关键转折点。但2020年突如其来的新冠疫情改变了包括监管进程在内的一切。就2020年当下而言，“停课不停学”成为教育机构、家长和学生的共同的需求。从长期来看，疫情也推动教育信息化2.0行动计划进一步得到落实，“平台+教育”服务模式正在兴起。尤其2020年2月底的《2020年教育信息化和网络安全工作要点》，在数字校园规范建设工作中第一次明确提出“教育专网建设”，要求基本实现各级各类学校互联网全覆盖。《教育部关于加强“三个课堂”应用的指导意见》就基础教育公平问题明确提出“三个课堂”的应用模式，成为应对2020年新冠疫情、加强线上教育的清晰和可操作性政策举措。该文件明确上述应用模式的总体目标是：到2022年，全面实现“三个课堂”在广大中小学校的常态化按需应用，建立健全利用信息化手段扩大优质教育资源覆盖面的有效机制。

　　也就是说，可以如此理解2020年的监管政策：就当下而言围绕“停课不停学”的统一战线，积极组织各方力量服务学生与家长需求；另一方面则要加快部署教育系统自身的网络教育空间即教育信息化2.0行动与“智慧校园”工作之中，而不是仅注重线下校内教育并将网络空间让给各种校外培训机构。从2020年实践看，包括各地电信运营商、有线运营商在内的各种机构都投身于教育信息化专网与“智慧校园”工作之中（贵广网络正是其中的典型）。　　

　　虽然2020年教育监管部门也针对校外教培的违规与乱象进行了点名通报等举措。但总体而言，由于疫情等缘故，2020年的校外教培监管尚未进入到工作重心。而因为疫情下快速上升的在线教育应用缘故，2020年我国在线教育共发生111起融资，总金额逾539.3亿元，超过前四年的融资总和。这些热钱的涌入激化行业的恶性竞争，2019年在线教育企业获客成本为2000元左右，2020年升至3000～4000元，而退费难、过度营销、盲目扩张与爆雷跑路事件则似乎成为常态。典型案例如优胜教育、“学霸君”，其中后者的用户们在机构“跑路”后还继续被培训贷“割肉”。对此，教育部基础教育司司长吕玉刚表示，培训机构“退费难”、“卷款跑路”等违法违规行为时有发生，严重破坏教育生态。

3、系统内线上教育平台确立，“互联网+电视”成为核心输出渠道

　　2021年1月28日也就是在春节前，教育部、国家发展改革委、工业和信息化部、财政部和国家广播电视总局五部委联合下发《关于大力加强中小学线上教育教学资源建设与应用的意见》（以下简称《意见》），这是自2000年我国基础教育信息化正式启动以来，第一个由教育部牵头、多部门联合印发的针对中小学线上教育教学资源建设与应用工作的规范性文件。《意见》要求，“完善线上教育教学资源建设与应用保障体系，提高基础教育应对重大突发事件能力”，“积极推进教育服务供给方式变革，更好地服务课堂教学，服务学生自主学习”。《意见》提出的主要目标是，“到2025年，基本形成定位清晰、互联互通、共建共享的线上教育平台体系，覆盖各类专题教育和各教材版本的学科课程资源体系”，“利用线上教育资源教与学成为新常态”。其中一项重要举措就是，“加强国家、省、市、县、校级平台体系建设，统筹利用网络和电视渠道，促进资源共享，渠道互补，覆盖全体学生，国家层面完善国家中小学网络云平台和中国教育电视台空中课堂。”

图为：电视成为线上教育重要平台

　　按照该文件，未来基础教育信息化基本格局是：教育部门自主的线上教育服务平台加上广电系统在疫情期间业已成熟的空中课堂服务，将成为中小学学历教育线上服务的核心主体或主阵地；与之相对应，在输出方面则包括了“互联网+电视”两个核心渠道，两者相互弥补，广泛覆盖城乡各种类型的中小学生。这一政策可以认为是对2020年前疫情下“停课不停学”工作的总结，是对教育信息化2.0行动计划的关键落实，并将确立国家教育系统在网络学习空间的主导地位。（从逻辑来看，这一政策可以归属在2020年工作范畴，所以笔者如此行文）

       事实上，对于在线教育服务的主导机构，笔者也曾经以媒体融合政策类比教育信息化：监管当局都期望或要求系统内机构成为相关领域的主导/主流者，将影响力从传统领域扩展到线上/新媒体领域，而不是让营利性民办教育（互联网教育）/互联网新媒体主导相关领域。特别线上教育隶属与产业互联网范畴，更当如此！！

　　二、后疫情下校外教培监管收紧，学校教育成为主体

1、民促法实施条例正式颁布，加速推动校外教培监管落地

　　在上述政策确立国家教育系统的主导地位之后，接下来就是明确民办教育尤其是互联网教育的定位，将校外教培监管体系完善和落实。

　　这里必须强调一下，按照官方数据，2020年，全国共有民办学校18.67万所，占全国各级各类学校总数的比例超过三分之一；在校生5564.45万人，占比接近五分之一。这么大规模和高比例的民办教育机构，及其在社会广泛推动的“鸡娃”倾向，显然必须进行规范化监管，以扼制其中的过度资本化等问题。

　　2021年4月7日，国务院第741号正式公布了修订后的《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》，该条例自2021年9月1日起正式施行。从2016年11月《中华人民共和国民办教育促进法》（简称“民促法”）颁布，到2018年“民促法”实施条例送审稿提交，再到“民促法”实施条例在2021年9月份的正式落地。其中的辗转进程或许可以看出该实施条例的复杂内情，以及可能面临的种种阻力。但不论如何，“民促法”实施条例的正式颁布，以及9月份的正式实施，意味着系统外教育服务管理的有法可依，有法可循；这也是校外教培服务监管在2021年的正式回归并持续收紧的最大信号。

图为：教育部解读民促法实施条例

　　新修订的“民促法”实施条例，强调了教育的公益属性，重点规范了“公参民”办学，对过度资本化“设禁区”、“亮红灯。值得注意的是，新版实施条例删除了“合理回报”相关条款，明确了非营利性和营利性民办学校在多种方面的差别化扶持举措，重点帮助“办学质量高、特色明显、社会效益显著”的民办学校。教育部发展规划司司长刘昌亚表示，民办教育未来将呈现出公益化、法治化、特色化、规范化、精准化的特点。并且，下一步监管部门还将针对“公参民”等关键领域出台细化文件，将条例举措进一步落实。按照公益性属性，义务教育阶段民办学校的相关监管也更加严格，兼并收购、协议控制、关联交易、挪用办学资金等行为等被明确禁止。再如，对于民办学校的举办者、实际控制人、决策机构的负责人、校长等，这些主体如果出现了违法违规行为的话，“民促法”实施条例还增加了“从业禁止”条款。这一条款显然是考虑到教育系统的特定社会效益。

　　笔者认为，民办教育“公益化”的核心定位将逐步拒绝资本化驱动的民间资本尤其是互联网资本，而相关领域后续的监管细则将进一步落实国家对民办教育公益性定位。另外，“民促法”送审稿第十五条中对线下培训机构的规定全部删除。业内人士认为，这或意味监管机构将另行发文进行监管与规范（参考下述论述）。

2、中央“双减”政策与未成年人保护法加强校外培训机构监管

　　（1）中央深化改“双减”政策。今年5月21日下午，中央全面深化改革委员会第十九次会议审议通过了《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》。会议强调，要全面规范管理校外培训机构坚持从严治理，对存在不符合资质、管理混乱、借机敛财、虚假宣传、与学校勾连谋利等问题的机构，要严肃查处；同时，要明确培训机构收费标准，加强预收费监管，严禁随意资本化动作。

　　显然，“双减”政策要求总体上与上述2018-2019年的K12监管政策是一致的，但此次政策出台机构进一步上升到中央全面深化改革委员会这个层面。这深刻表明了国家对校外培训乱象的重视和监管治理的决心。事实上，今年3月的两会就已经将”双减“工作提上了日程。3月31日，在国新办发布会上，教育部基础教育司司长吕玉刚针对“双减”问题就表示：“今年教育部把这项工作列入重点工作任务，将会同有关部门按照系统治理、标本兼治的工作思路，采取更加有效的措施，进一步加大校外培训机构治理力度。与此同时，要进一步强化学校的育人主阵地作用，切实减轻学生校外培训负担和作业负担，积极回应人民群众的广泛关切。”吕玉刚还提到，将从严审批培训机构。可见，教培监管政策虽迟必至，2020年的疫情并不能改变监管政策长期走向；尤其2020年在各种在线教育乱象在愈演愈烈——简直是与国家政策对抗的背景下，国家层面的重度出手是必然的！目前教育圈内普遍猜测，“双减”政策最晚将在7月发布。

图为：扼杀未成年人身心的“鸡娃”现象（图片来自中国青年报）

　　（2）未成年人保护法。同样重要的是，2020年10月17日在人大常委会通过的《未成年人保护法》将在今年儿童节开始正式实施。该法在非常重要减轻儿童负担方面做了一些涉及教育培训的重要规定：

　　（1）学校应当与未成年学生的父母或者其他监护人互相配合，合理安排未成年学生的学习时间，保障其休息、娱乐和体育锻炼的时间。

　　（2）学校不得占用国家法定节假日、休息日及寒暑假期，组织义务教育阶段的未成年学生集体补课，加重其学习负担。

　　（3）幼儿园、校外培训机构不得对学龄前未成年人进行小学课程教育。

　　显然，上述规定正是针对时下泛滥的“鸡娃”倾向。尤其“不得对学龄前未成年人进行小学课程教育”的要求，实际上是对众多怂恿“鸡娃”的学前教培机构亮起红灯。

       （3）相关政策：地方教育均衡与学区房新政。必须注意的是，在直接的“双减”政策外，与之相关的教育均衡等举措也有助于降低社会“鸡娃”倾向。比如，今年3月16日，上海市教委公布的《上海市高中阶段学校招生录取改革实施办法》提出“名额分配综合评价录取”改革内容。具体包括名额分配到区招生录取和名额分配到校招生录取两类，合计占市实验性示范性高中招生总计划的50%-65%，与改革前相比，名额分配比例进一步扩大。同时，各大城市的公民同招、大学区制等政策，都在间接弱化“学区房”的概念，从而给“学区房”降火。上海发布中考改革新政，要求优质高中资源向普通初中倾斜；深圳发布龙华区入学积分新标准，并就深户和非深户积分计算方式、大学区与单片区加分项等内容，向公众征集意见。尤其是上海新政推出后，市场反应激烈，学区房将“凉凉”的市场声音不断。

      不过，中央全面深化改革委员会第十九次会议也指出，减轻学生负担，根本之策在于全面提高学校教学质量，强化学校教育的主阵地作用。这方面，除了提升线下的学校教育质量之外，此前《关于大力加强中小学线上教育教学资源建设与应用的意见》要求的“国家、省、市、县、校级平台体系”正是要在线上教育场合发挥积极作用。同时必须看到：如果唯分数论的中高考制度不改变，校外培训的需求就永远存在，市场永远会找到办法来迎合这种需求。所以，学校教育的质量提升与传统教育体制应试导向的改变，则是抑制“鸡娃”倾向的根本因素。

3、北京学科类培训机构资金监管举措：预付费全额监管！！

　　教培行业存在天然的预收款并且是慢结转的。但近年来本着“快鱼吃慢鱼”思维的互联网教育机构总是诱骗家长超期交费，但在家长要求退费时则各种推脱，并且教培机构因过度营销而频频发生暴雷跑路事件过去几年中时有耳闻（参考《反思教育（4）:教培预收款之“慢”及监管走势判断》）。

　　此前，2019年7月教育部等六部门出台《关于规范校外线上培训的实施意见》对资金运营规范方面要求：“预付资金只能用于教育培训业务，不得用于其他投资；按课时收费的，每科不得一次性收取超过60课时的费用；按培训周期收费的，不得一次性收取时间跨度超过3个月的费用”。但这个问题单靠教育部门难以对预收费收取进行有效监管，如果群众不举报，很难及时发现培训机构的违规收费问题。对此，为校外教培的高地，北京市教委在2019年的线上培训机构治理中就曾探索通过建立学杂费专用账户、严控账户最低余额和大额资金流动等措施。在上述“民促法”实施条例落实后，北京作首先起点了这方面的严管举措。

　　今年5月21日，就在《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》通过的当天，北京市教委、北京市地方金融监督管理局、中国人民银行营业管理部、北京银保监局四部门联合发布《北京市学科类校外培训机构预收费管理办法(试行)》（简称《办法》）。针对采用预付式消费开展经营活动的北京市学科类校外线下线上培训机构，《办法》规定：机构预收学员培训费的，须采用银行存管模式开展资金监管，预收费用须全部进入本机构学费专用账户，机构应将必要的交易信息提供至存管银行，存管资金拨付须与授课进度同步、同比例。《办法》还规定：按培训周期收费的，不得早于新课开始前1个月收取费用；按课时收费的，不得早于本门科目剩余20课时或新课开始前1个月收取费用。针对面向中小学生的培训，不得使用培训贷方式缴纳培训费用。对于其他年龄段学员的培训，机构不得诱导使用培训贷方式缴纳费用。《办法》在退费方面的要求是，学员在课程开始前提出退费的，机构原则上在 5 日内按原渠道一次性退还所有费用；学员在课程开始后提出退费要求的，应按已完成课时的比例扣除相应费用，其余费用原则上在 15 日内按原渠道一次性退还，合同条款另有约定且不违反上述退费原则的除外。

      与之类似，6月10日，北京市丰台区上线“丰台区民办教育发展服务平台”。家长可以通过该平台查询正规线下校外培训机构。作为预付费资金存管平台，家长可通过该平台进行培训费等费用的缴纳。该平台还对各类型课程进修具体时长和收费公式。 

        就在本次办法发布前不久，北京市教委印发了《北京市教育委员会关于检查校外培训机构发现问题的通报》，其中一次性收取或变相收取超过3个月或60课时费用的培训机构，共有8家被点名，新东方、学而思等校外培训头部机构在列。另外，北京市海淀区市场监督管理局日前还发布了《教育培训行业广告发布重点内容提示书》。该文件要求：不得在教育培训类广告中出现贷款、学费分期等内容诱导招生。按照相关广告管理办法，作业帮和猿辅导两家机构因虚假宣传等行为被处以警告和250万元顶格罚款。

　　显然，北京市教委上述针对学科类教培的资金监管举措正是对校外教培规范化管理的有效和从严落实（收费提前量要求更为严格，退费要求清晰而简单明确），并直指互联网教育过度营销等痛点，可以说是在资金运营方面的最严监管举措，充分体现了监管部门的强烈诉求！！而北京市教委上述管理办法与中央深改委“双减”政策通过是同一天，这看起来绝非偶然。接下来在素质类品类教培方面，监管层面后续或许会也会采取类似措施管控。笔者预计，接下来校外教培机构的账户监管方式很可能将在更多地方得到实施，这或将继续撇除教培领域中急功近利的互联网资本与热钱，有助于回归交配服务公益性和“慢”行业的本质。因此，可以明确预计，接下来学科类校外培训市场的存量和需求都大大降低，教育生态将逐步回归健康。

      与之类似，5月25日上午，普陀区召开培训机构资金监管试点工作推进会，正式启动“银行专户划扣模式”试点。5月27日，宁夏银川市教育局等四部门印发《银川市校外培训机构资金监管办法（暂行），在银川全面实施校外培训记过预付费资金监管》。         

参考：北京、广州、山西等地教育部门规范校外培训机构    

        北京海淀加强教培广告管理。5月19日，北京市海淀区市场监督管理局联合海淀区教委出台《教育培训行业广告发布重点内容提示书》：不得使用名师、名校、一线、升学率等字词进行宣传；广告中不得出现教师的名义或形象（包括演员扮演的教师）。  

　   广州全面规范教培机构。5月下旬，广州市教育局在5月25日发布了《校外培训机构规范办学行为提示书》（以下简称《提示书》），以规范校外培训。

　　（1）重申预付费问题。同样是针对预付费问题，《提示书》要求：校外培训机构不得一次性收取、或通过拆分合同等形式变相收取时间跨度超过3个月或60个课时的费用。不过这一要求其实只是对《关于规范校外线上培训的实施意见》的重述，广州监管部门并未像北京那样进一步体现其落实方式。

　　（2）重申培训内容核查。校外线上培训内容核查困难，是在线教育监管的另一个难题之一。由于培训机构主要采用的是自编材料，许多英语培训机构使用境外教材，虽然各地教育部门加强对培训内容的备案审核，但容易出现讲的内容与备案内容两张皮的现象。如果学生家长不举报，监管部门很难发现。对此，《提示书》要求校外培训机构所办培训班的名称、培训内容、招生对象、进度安排、上课时间等要报区教育局备案审核，未通过备案审核的班次不得招生培训。其中培训时间不得和中小学校教学时间相冲突，培训结束时间不得晚于20:30。

　　（3）杜绝超纲超前培训，限制“鸡娃”倾向。《提示书》要求禁止以应试为导向的超纲、超标、超前培训及与招生入学挂钩的行为，培训进度不得超过所在区中小学同期进度。不得以学前班、幼小衔接等名义提前教授小学内容，杜绝“小学化”倾向。显然，这也是针对目前在北上广深等大城市泛滥的“鸡娃”现象。

　　（4）禁止虚假不实和具备应试倾向的培训广告。《提示书》要求，不得对升学、通过考试、获得合格证书、培训效果做出明示或者暗示的保证性承诺；不得明示、暗示有相关考试机构或其工作人员、考试命题人员参与培训；不得利用科研单位、学术机构、教育机构、行业协会、专业人士、受益者的名义或者形象作推荐、证明。

         山西全面加强教培机构，并停止审批。同样在近期，山西省教育厅制定了《促进中小学生身心健康成长十项举措》。除了体现上述双减精神以及加强资金管理外，该文件还要求全面加强校外培训机构设立审批、教学管理、收费管理、违规处理等各环节监督管理，甚至直接停止审批面向中小学生的学科类校外培训机构。

　　总的来看，从中央到地方，从法律制定到法规文件，从直接的“双减”政策到教育均衡与学区房降温举措，以及北京开启的资金管理举措，后疫情下的校外教培规范监管将更为严厉，监管细则将直指行业关键点和痛点，教培行业将逐步回归健康的生态。而那些无视国家监管要求的互联网资本与热钱无疑将被驱逐撇清！

      同时，笔者想强调的是，2021年的4、5月份绝对是中国数字经济监管的关键转折点（参考《乘桴看山|必然载入中国数字经济发展史的2021“五一”（上）》），从针对平台经济的反垄断举措（尤其是超重磅罚单）到针对儿童教育的“双减”举措落实——而且这些政策出台机构是中央政治局、中央深改委这个层面，再到“民促法”实施条例的颁布和未成年保护法的即将生效、加上个人信息保护法二审稿的公布，以及最新推出的“三孩”政策。近两个月针对数字经济的一系列密集政策，意味着后疫情时代新的顶层设计与治理格局，当下的数字经济格局正处于一个关键的重塑窗口！

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责任编辑：张友良