独家|美国网络中立性议题再起风云(上)
林起劲| 流媒体网| 2021-02-25

  【流媒体网】摘要:网络中立性是涉及美国网络运营商与互联网服务商之间利益平衡的重要机制;在美国执政党更替,及目前疫情泛滥及的背景下,这再次成为大视频领域重要争议点。

  近期,美国德州因为恶劣天气造成大面积停电事件,进而引发了各方对美国基础设施投入问题的探讨。而同样作为基础设施的宽带网络,在美国执政党更替的背景下,与之关系密切的网络中立性(Net Neutrality)议题也成为当下的重要焦点之一。事实上,这一话题的历史由来已久,在新的行业发展阶段,能否将迎来破题?

  一、拜登政府恢复“网络中立性”?

  美国时间2月9日,更多的网络中立规则的支持者要求FCC恢复其针对(网络运营商就网络流量)阻截(block)、限制/节流(throttle)和付费优先(paid prioritization,)的明确管制,并称取消这些管制在新冠疫情大流行期间对连接性产生了负面影响——因为这期间顺畅的连接(笔者注:更多指互联网内容连接)已经成为公共利益的一个关键优先事项。目前,相关复议请愿书(Reconsideration Petition)已经提交给FCC。

  参与这一复议申请的机构包括共同事业联盟(Common Cause),本顿宽带和社会研究所(the Benton Institute for Broadband & Society)、全国西班牙裔媒体联盟(the National Hispanic Media Coalition)、新美国开放技术研究所(New America’s Open Technology Institute)、基督联合教会(the United Church of Christ,)、OC公司和自由出版社(Free Press)。这些机构都反对FCC在前主席Ajit Pai领导下实行的《恢复互联网自由法案》(Restoring Internet Freedom Act,该法案被互联网公司、自由派和民主党抨击是扼杀互联网自由)。在Ajit Pai的领导下,FCC此前将互联网服务提供商重新归类为不受强制性传输或(潜在)费率管制的第I类电信服务,并取消了前民主党主导期间FCC实施的网络中立性规则。这实际上使FCC退出了互联网接入监管工作。

  请愿书认为,FCC的放松监管“削弱了FCC通过‘生命线计划(Lifeline program)’为低收入家庭提供负担得起的宽带服务的法律权威而新冠肺炎大流行使得人们比以往任何时候都更需要互联互通”。新美国开放技术研究所高级顾问约书亚·斯塔格(Joshua Stager)今天表示:“拜登政府必须恢复网络中立”,“随着数百万加州人依靠互联网服务度过同时发生的公共卫生、经济和气候危机,这项法律现在比以往任何时候都更有必要。”

  图为:网络中立性

  支持者希望现在由代理主席杰西卡·罗森沃塞尔(Jessica Rosenworcel,民主党人士,同样反对削弱管制)领导的FCC将宽带服务重新归类为第II类信息服务,这也是FCC“最强大的法律权威”——即支持低收入家庭负担得起的宽带服务。这是因为第II类公众传输(Title II common carrier)管制涉及强制性接入费率管理权威。而Jessica Rosenworcel则表示:“华盛顿……正在制定一项方针,使网络中立再次成为美国的法律。”总的来看,FCC很可能在拜登政府期间恢复网络中立规则,但目前还不能恢复——因为民主党和共和党在FCC的席位目前陷入了2比2的僵局。一个新的民主党委员将由拜登提名,并由参议院批准——而这还需要时间。

  不过,对于上述请愿书强调的生命线计划,笔者想指出一个很有意思争论。在FCC向国会提交的关于通信市场竞争状况的两年期报告的相关各方游说中,Google Firber和INCOMPAS组织(其成员包括Amazon和Netflix)希望FCC将其对高速宽带(high-speed broadband)的定义仅限于对称服务——就是上载速率和下载速率必须相同,并且宽带服务必须支持1Gbps的速率。而美国有线协会NCTA称上述科技公司对高速宽带的定义是“通过排除数百万普通消费者的购买选择权,以颠覆FCC的分析工作”。在NCTA基于五家不同视频会议公司的系统需求提供了了相关统计数据中,Zoom的1080p HD视频会议服务,其推荐的最高带宽速率仅为1.8Mbps(参考《推动FCC识别OTT竞争力,美国有线运营商寻求改变监管规则》)。可见,ISP和互联网科技公司站在不同的利益立场,可说是截然对立,各说各话。

  目前,Amazon、Vimeo、Reddit和Kickstarter等60家大公司中都在发起对抗议活动,以反对(前特朗普政府)威胁网络中立性的举措。不过,有意思的是,按照此前1月底的外媒报道,著名的成人娱乐网站(笔者注:即色情网站)Pornhub是最新宣布参加该活动的公司(虽然还不知道其参与方式)。Pornhub副总裁科瑞·普莱斯(Corey Price)说:“色情行业从来没有人喊‘慢一点’”,“我们更习惯于‘更快,更快,更快’”,“我们希望保持这种状态。”。笔者认为:在这种由Amazon、Reddit和Pornhub组成科技、新媒体与色情混杂的抗议队伍中,似乎更多体现了利益与政治的多重纠缠

  二、背景:网络中立性概念及其争端回顾

1、两党执政下的网络中立性管制变化

  奥巴马政府实施网络中立性原则。2015年2月,在奥巴马政府时期,民主党人占据主导的FCC通过了“网络中立性”监管原则,将移动运营商和宽带服务商视为和电话服务一样的公用事业,从而接受有80多年历史的1934年《联邦通讯法(Communication Act)》监管。根据网络中立性原则,网络接入服务商(ISP)必须平等对待互联网上的所有流量,不得区别对待特定的互联网服务(不得创建快速通道,不能因此收取额外费用)。这一监管原则在得到谷歌、Mozilla和Netflix等互联网公司欢呼的同时,也立即遭到了Verizon、AT&T和Comcast等网络运营商巨头的抗议和上诉。根据网络中立性原则,宽带服务商Comcast不能向Netflix这样的带宽占据大户收取费用,也不能选择加快或者减缓某个具体网络服务的网络。也就是说,网络中立性问题实际上直接涉及到的是运营商和互联网公司之间的利益与发言权分配。

  图为:网络中立性实施与否的流量差异

  特朗普废除奥巴马政策。然而,两党轮番坐庄背景下美国政局风云更替是常事。随着2017年特朗普意外获得大选胜利,FCC也进行了人员(党派)更替,主张放松监管的共和党人重新占据了多数席位,宽带服务商和移动运营商因此获得更多发言权。FCC新任主席阿吉特·帕伊(Ajit Pai)公开表示,对网络接入服务商实施80年前的监管法律,阻碍了他们进行创新的动力,也限制了他们斥巨资兴建移动网络和宽带网络的积极性。Ajit Pai认为:网络中立性规定实际上损害了互联网。这一说法是基于以下如下事实:自2015年以来,美国高速网络一直在减少。

  2017年12月,共和党人占据主导的FCC同样以3:2的表决结果,宣布废除网络中立性原则。如今欢呼的变成了移动运营商和宽带服务商,而民怨沸腾的改成了互联网公司,这意味着他们可能要付出额外的费用,换取自己的网络服务获得更好的网速。当然还有始终站在他们背后的民主党人、立场鲜明反对特朗普的美国主流媒体以及自由派民众。他们将这个问题上升到美国宪法第一修正案的言论自由高度,认为废除网络中立性原则等于给了网络服务提供商审核过滤封杀互联网内容的权利。有趣的是,2017年废除网络中立性的法案名称是《恢复网络自由法案》(Restoring Internet Freedom Act)。这个法案一方面被互联网公司、自由派和民主党抨击是扼杀网络自由;另一方面却被网络运营商赞扬,因为给他们“松绑”有助于给民众提供更优质、更快速、更便宜的网络服务。显然,利益不同,各说各话。

  州政府的独立推进可能?必须强调的是,在美国联邦制度下,在各州在律法上相互独立,联邦政府的决定并不完全等同于各州的决定。例如,2018年4月,加州参议院司法委员会以5票对2票通过一项法案,该将强制实施美国最严格的网络中立法。法案发起人斯科特·维纳(Scott Wiener)表示:“加州可以——而且必须——重新建立奥巴马时代的网络中立规则,以保护消费者和我们的民主。”显然,加州作为硅谷所在地,该州政府更多是被代表互联网科技公司利益的民主党所控制。在加州这样的州一级政府独立推进背景下,代表ISP利益的行业团体经在2020年8月对加州发起申诉,声称网络中立的法律是“违宪的州条例”。

  参考:特朗普的司法部曾于2018年9月起诉美国加利福尼亚州东区地方法院。但在特朗普政府的最后几个月中,美国政府针对加利福尼亚州法律的诉讼正在向前推进。但在新政府上台后,按照近年2月9日的消息,拜登政府放弃了特朗普时代的这一诉讼,美国司法部在法庭文件中表示,“特此通知其自愿放弃诉讼(voluntary dismissal of this case)”。  

2、法律层面尚未破题的角逐

  最高法院并不直接干涉网络中立性管制。2016年6月,也就是奥巴马执政期间,美国哥伦比亚特区联邦上诉法院驳回了网络接入服务商及行业协会提出的上诉,确认FCC有权利对宽带服务商实施与电话服务商相同的监管法规,从而确立了FCC在前一年通过的网络中立性原则。但网络接入服务商再次将这一案件捅到了最高法院。但在2018年11月,美国最高法院拒绝受理互联网接入服务行业机构US Telecom和Century Link对2016年哥伦比亚特区联邦上诉法院关于FCC确立网络中立性原则相关判决的上诉要求。

  最高法院拒绝受理到底意味着什么?上诉的核心是什么?实际上,这一上诉本身并不是指向网络中立性本身,而是FCC有没有权利通过和实施这样的监管原则。最高法院现在拒绝受理上诉,意味着默许了FCC完全有权监管。换句话说,FCC有权确立网络中立性原则,也有权废除网络中立性原则。

  网络中立焦点转移到美国各州政府及国会山的可能?2019年10月7日,美国联邦法院就FCC的网络中立规则做出的一项仲裁,该决议将让包括ISP在内的各方都呼吁国会最终介入,以澄清FCC在互联网接入方面拥有和应该使用的权限。联邦法院裁决网络中立性监督权从Ajit Pai(l.)领导的FCC交给约瑟夫·西蒙斯(Joseph Simons)和联邦贸易委员会(FTC,Federal Trade Commission),但该向权力可能会进一步转移到各州和国会山。

  美国联邦法院定维持FCC将互联网接入服务重新归类为第I类信息服务(Title I information service),而不是受公共运营商强制性接入法规约束的第Ⅱ类电信服务(Title II telecommunications service)的决定。但在此过程中,来自美国地方法院的三名法官组成的陪审团不理睬(leave alone)FCC关于取消网络中立性的决定,而是期望将大部分互联网监管权移交给了FTC和司法部(Justice Department)。

  但在涉及到各州是否能够介入(互联网监管)的问题上,这一最新的法律决议只会让情况变得更加混乱——最明显的情况是,前述加州在不管FCC规则的情况下施加了监管。虽然FCC在前任主席Ajit Pai的领导下已在2017年的《恢复互联网自由放松管制令》中取消了任何州政府重新获取监管权的努力;但地方法院表示,FCC已经超出了其职权范围,只能根据涵盖与联邦法律冲突的法规的“冲突优先”条款,逐个阻止各州的努力。公共政策领域的专业人士认为:上述法律决定提供了一种发展可能,就是允许州一级政府采取与FCC不同的监管举措——并且加州和佛蒙特州已经率先通过了相关法律。

  ISP因上述联邦法院的决定而庆祝,但(互联网)活跃人士正在考虑下一步措施,并誓言推动《拯救互联网法案(Save the Internet Act)》,并期望将互联网恢复为第Ⅱ类电信服务并依循相关规则。活跃人士和民主党人将推动:

  •第Ⅱ类电信服务立法。网络中立原则支持者、参议员爱德华·马基(Edward Markey)表示:“战斗还在继续,”

  •逐州行动。纽约总检察长莱蒂西亚·詹姆斯表示,她所在的州可能是其中之一。“我们致力于保护我们的居民,平等对待所有互联网流量,捍卫接入、创新和竞争,”她在一份电子邮件声明中如此表示。

  图为:网络中立性支持者

  互联网服务商或将支持立法妥协,但其立场要比案件尚未裁决时更为有坚定。而前FCC主席Ajit Pai继续相信,理想的情况是国会一劳永逸地介入并解决这个问题,即使这最终可能会意味着恢复FCC已废除的一些规则。但彼时的国会在(特朗普)弹劾问题上争吵不休,在第Ⅱ类电信服务议题上意见分歧,不太可能达成一致意见。当然,如果一位民主党人在2020年赢得了白宫(目前事实就是如此),一位新的FCC主席可以尝试再次证明恢复为第Ⅱ类电信服务是合理的。

 

  笔者认为,美国网络中立性这一关键议题涉及ISP和互联网公司双方利益,同时与两党的政治PK紧密相关,在美国过去两届政府执政下成为一场拉锯战,并进一步演化为各州分裂的情形。所以,网络中立性议题的争论真实反映了当下美国政治经济的分裂情况。

  更多信息请参考外媒信息:链接1链接2

  更多精彩观点请继续观阅下文

 

 

责任编辑:侯亚丽

分享到:
版权声明:凡注明来源“流媒体网”的文章,版权均属流媒体网所有,转载需注明出处。非本站出处的文章为转载,观点供业内参考,不代表本站观点。文中图片均来源于网络收集整理,仅供学习交流,版权归原作者所有。如涉及侵权,请及时联系我们删除!